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作者简介：陈胜，重庆大学公共管理学院教授、博士生导师；李朝阳，重庆大学公共管理学院博士研究生；唐云重庆大学公共管理学院硕士生

摘要 “名单”历史悠久，作为国家治理工具并不陌生。随着《市场准入负面清单（2018年版）》的公告，我国市场准入负面清单制度正式实施。这一名单治理实践如何体现国家治理创新？本文通过梳理市场准入负面清单的治理实践，建立“特征-理念-路径”的分析框架，阐述了市场准入负面清单制度特征所体现的国家治理理念的创新，从而指出制度实施对国家治理现代化的价值并提出制度全面实施的政策建议。

1 研究背景及提出的问题

2018年12月25日，国家发展改革委、商务部联合发布《市场准入负面清单（2018年版）》号文，标志着我国进入全面实施市场准入负面清单制度时代。市场准入负面清单作为我国国家治理领域的两个负面清单之一之一，是我国负面清单管理理念从“外部”到“内部”的延伸和拓展。这在历史上和国际上都是罕见的。在当前市场准入领域的一些制度变迁中，负面清单经历了从“进口产品”到我国自主创新探索的转变。

国家发展和治理实践表明，治理理论只有在本土化的基础上才能实现理想重塑。 [1]全面实施市场准入负面清单制度是清单治理理论在我国的又一次运用，是我国在国家治理领域的自主创新和探索。

2. 历代治理工具：清单

解构“列表”，“清”是“清晰、准确”，“单”是“按照一定顺序显示相关项”。从广义上讲，凡是以特定形式明确呈现的事项都可以称为“清单”，例如法规、法律等。从这个意义上说，“清单”的由来已久。早在公元前18世纪，古巴比伦王朝的《汉谟拉比法典》就以“清单”的形式列出了282条，对刑事、民事、贸易、婚姻等制度做了详细规定。夏商《周礼》是我国现存最早的系统完整的行政法典。可见，“名单”作为国家治理的工具，对于世人来说并不陌生。它甚至从一开始就伴随着人类文明的演变。

在我国国家治理现代化进程中，中央同时提出“权力清单、责任清单、负面清单”，掀起了一股“清单革命”浪潮。 [2]实行权力清单可以解决政府职能越位、缺位、错位问题，以“清单革命”推动政府“自我革命”。 [3]同时，为了落实政府责任，激活市场和社会活力，责任清单和负面清单应运而生，与权力清单一起构成“三清单”在我国的国家治理中。三份清单逐渐成为厘清政府、市场、社会关系、实现国家治理“善治”和“现代化”的重要制度设计。 [4]

这种以列表为核心工具的治理探索，称为列表治理。由于清单本身具有“整合信息、便利信息获取、提高人类对复杂事物的理解和管理”的特点，[5]公共领域的清单治理具有以下优势：一是有利于权力的优化和披露。操作流程，简化服务流程，促进政府权力规范化、程序化、问责化；二是明确政府权力边界，明确告知公众每项政府权力的依据、流程、时限，避免信息不对称造成的权力异化，降低交易成本；三是整合清单上复杂的治理方式、措施、规则，治理效果更加整体。

3. 完善清单治理：市场准入负面清单

列表治理有多种形式。可以根据清单实施积极管理。比如“权力清单”，通过清单直接告知政府部门的权责。基于清单的负面管理方式也称为“负面清单管理模式”。它具有以下特点：事实详尽，以简单的“非此即彼”的方式穷举所有情况，相对而言更加清晰；对待的公平性，对于治理对象来说，意味着治理对象在名单之外享有充分的自由和权威，更加公平；清单的清晰度与正面清单不同。当所有情况都一一列举出来时，可能会比较不那么冗长、难以操作，而负面清单模式则更容易以简洁明了的方式列出。

如果说清单历史悠久，那么负面清单特别是市场准入负面清单的实施，则是现代社会清单治理模式的重大改进。市场准入负面清单制度是指国务院将禁止和限制在中华人民共和国境内投资经营的行业、领域、业务等明确列入清单的一系列制度安排，各级政府依法采取相应管理措施。这意味着我国市场准入领域实现了从正面清单治理向负面清单治理的转变，对于解决当前我国市场准入管理“散、乱、差、松”的问题至关重要。国家。

据散。市场准入限制和禁止的依据分散，既有依法设立的审批事项，也有大量“非行政许可审批事项”，还有不少基于“实际需要”和“行政许可”的审批事项。来源不明”。许多“实际情况”和“特殊考虑”衍生出新的审批条件和方式，如“批准”、“营业执照”、“许可证”、“许可证”、“特许经营”、“审批”、“评估”等”、“备案”等可以在各种法律文件中找到，条目复杂、分散。

措施混乱。有关市场准入管理的规定分散在不同的法律、行政法规和其他规范中。不仅给企业造成不便，而且还需要在各种法律法规、《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》、《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》、《禁止进口货物目录》、《禁止出口货物目录》等清单和目录中进行核查入场。检查是否存在相关禁止或限制界限。而且，各地的规定可能相互矛盾、不一致，导致市场主体缺乏明确的“红绿灯”，无所适从。

访问差异很大。市场准入缺乏统一标准，地方政府有权自主决定某些管理“盲点”。这很容易导致地方保护主义的出现，形成“隐性壁垒”，违反市场经济公平竞争原则。这些不一致、不公平的准入限制阻碍了国际国内要素的自由流动，导致资源配置效率低下。

监管松散。政府仍然严重依赖前置审批，以前置审批为抓手，甚至在具体事项上大力审批，看似“严格”，实则“低效”。一些企业获得的市场准入资格需要经过数百项政府事先批准。审批时间长，审批步骤多。同一事项甚至可能得到多方批准、重复批准。这导致政府“重心前移”，对事中事后的监管和服务重视不够，进而导致管理“松懈”。近年来发生的“奶粉事件”、“疫苗事件”以及生产安全事故，一定程度上就是这种弊端造成的后果。

基于上述缺陷，清单治理的完善和创新——市场准入负面清单制度应运而生，并被中国政府视为创新政府管理模式、推动政府转型的重要手段。发挥职能作用，推动经济体制改革。

四、市场准入负面清单治理实践

从2015年10月发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》到2018年12月正式公布《市场准入负面清单（2018年版）》，该系统从概念正式引入到全面实施，历时三年多时间。这一极具创新性的实践探索并非一帆风顺。

（一）市场准入负面清单区域分布情况

从最初提出负面清单概念，到各地自由探索负面清单制度，最后到国家统一实践，我国市场负面清单制度的实践可分为三个阶段（见表1）：——探索阶段、试点阶段和全面实施阶段。

这三个阶段的改革各有特点。在自由探索的初级阶段，负面清单的概念刚刚引入我国。负面清单作为“流行语”出现在各地各个领域。尽管各地的应用模式有所不同，但它们也应用于许多特定领域。许多有意义的实践。例如，2014年6月北京市昌平区发布的产业准入负面清单，实际上就有了市场准入负面清单的雏形。这些地区自由探索形成的经验或改革经验，为市场准入负面清单的推广实施奠定了一定的基础。还吸引了一批地方改革实践者、专家学者为制度实践建言献策。进入试点阶段，中央未经批准停止地方自主试点，市场准入负面清单成为试点地区的“专有名词”。试点地区成为改革的“排头兵”，主要任务是“试清单、试制度、试落实机制”。至此，市场准入负面清单开始作为具体术语使用，防止了负面清单概念的滥用，同时市场准入负面清单制度的探索也有了统一的框架。 2018年12月《市场准入负面清单（2018版）》的公告，标志着市场准入负面清单制度进入全面实施阶段。全国各地一张清单（允许存在一定的地方差异），首次实现我国市场准入领域的统一管理。

（二）制定市场准入负面清单

“市场准入负面清单由国务院制定并公布；地方政府需要调整的，由省级人民政府报国务院批准。” 可见，清单的制定是一项“自上而下”的改革推进工作。清单制定权属于中央，地方政府无权自行发布市场准入负面清单。地方政府探索制定市场准入负面清单，必须以国务院统一制定发布的《市场准入负面清单》为依据。 “特殊要求”须报国务院批准。

市场准入负面清单事项源于法律法规的明确规定。法律法规梳理是清单制定的一项基本任务。但要将法律法规中的市场准入领域的事项准确、无遗漏地纳入清单，确实存在困难。以《中华人民共和国保险法（2015修正）》为例，仅其关于保险公司设立及业务范围的两章就涵盖了保险公司的设立、保险公司分支机构的设立、保险公司从业人员、保险公司业务范围等各项事项。禁止或限制（如表2）。可见，清单虽以法律法规为依据，但法律法规的规定不能直接作为负面清单项目。原因是：一是法律法规涉及方方面面的禁令和限制，条目过多、过于复杂。简单梳理的结果显然不能直接纳入负面清单。清单需明确与市场准入相关的事项；其次，不同来源的条目可能会重叠或冲突，需要进一步合并；三是法律法规原来的表述与现行市场准入管理审批事项的表述不能完全对应。直接包含会影响库存的可操作性。

当时，清单制定探索恰逢中央政府首次“展示”权力清单。 对市场准入相关审批事项进行统计汇总，作为许可证清单的“蓝本”。经过与法律法规审查结果的融合调整，市场准入负面清单草案的“雏形”最终形成。但当时，这份草案“原型”中的许可事项主要是根据国务院各部门的权力清单编制的。其中很多只属于中央机关范围内的内容，很多地方机关的内容没有考虑到。例如：在《兽药、兽用生物制品生产经营许可证》一文中，国务院各部门行政审批事项汇总清单仅涉及“定点生产强制免疫所需兽用生物制品”，但属于地方管辖的“非国家”事项，不涉及免疫兽用生物制品经营审批的强制限制”。

此后，在国家发展改革委、商务部的领导下，在地方试点的积极配合下，各方围绕草案“雏形”进行讨论研究，最终制定了我国第一版市场准入负面清单。 2016年4月，公布《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称《草案》），并在首批试点省市：天津、上海、福建、广东试点。

当时，试验区的首要任务是对当前审批事项结果进行梳理，并对《草案》提出修改建议。据笔者在试点地区调研，天津作为第一批试点之一，已组织50多个市级部门和16个区政府3次对《草案》进行研究，初步发现《草案》可能存在以下问题亟待解决： 一是《草案》内容广泛。《草案》中的一些事项与市场准入没有直接关系，对市场准入的理解有些“笼统”。例如，《草案》提出“禁止雕刻、污损历史建筑”、“禁止擅自在历史文化街区、名镇、名村设置、移动、涂改、损毁标志”等。二、《草案》与当地规定不符。例如，烟花爆竹的生产在清单草案中属于允许准入项目，但根据《天津市烟花爆竹安全管理办法》规定，属于禁止准入项目。因此，天津市试点建议在新修订的市场准入负面清单中，保留政策性出口，将地方性法规、地方政府规章确定的市场准入管理事项作为地方性规定纳入市场准入负面清单。第三，《草案》省略了现行的一些市场准入管理事项。例如，国务院令明确保留的酒店业特殊行业许可证、渔港危险货物装卸许可证、农业转基因生物生产加工许可证等行政许可事项。国家有关部委等

总体而言，《市场准入负面清单草案（试点版）》是我国首版公开市场准入负面清单。虽然缺乏可操作性，但其价值在于首次清晰展示了市场准入清单的框架模型，为推进试点工作提供了“切入点”。 “点”为各方研究市场准入负面清单制度提供了明确的“目标”，为市场准入负面清单改革的“起点”奠定了基础。

随后，根据各方意见汇总和试点工作反馈，国家发展改革委、商务部于2018年发布了《关于开展市场准入负面清单（试点版）全面修订工作的通知》，正式启动《草案》的修订工作。 2018年12月25日，国家发展改革委、商务部公告《市场准入负面清单（2018年版）》，其中包括4项“禁止准入”和147项“允许准入”项目，对应581项具体管理措施。与《草案》相比，事项减少177项，具体管理措施减少288项，减少54%（见表3）。

五、特色-理念-路径：市场准入负面清单实施下的国家治理创新

随着《市场准入负面清单（2018年版）》的公布，市场准入负面清单这一治理工具正在成为我国国家治理创新的重要动力之一。对于这一过程如何实现国家治理创新，本文从“特征-理念-路径”的总体框架进行分析。

（一）治理特点

市场准入负面清单制度的设计，在结合清单治理优势的基础上，还具有以下特点：一是清单依法制定。该名单根据现行法律、法规和国务院决定制定。其中未明确规定的事项，不得纳入市场准入负面清单。第二，按顺序列出所有内容。将分散的禁止事项、允许事项全部整合到一张清单中，实现“市场准入禁止事项、允许事项集中到一处”，力争实现真正意义上的“不禁止、不准入”。第三，民族团结。在全国范围内实现各类市场主体统一准入方式、统一准入标准，是我国统一市场准入管理的前所未有的尝试。第四，重心后移。市场准入负面清单制度是一项“牵一发而动全身”的改革。制度设计不仅仅是追求“宽准入”，更旨在通过直接涉及配套改革，实现市场准入领域的“严格管理”。将现有系统的管理重心后移，实现“事前、事中、事后”的全方位管理。

（二）治理理念

古今中外，国家治理从传统向现代的演变是有规律的。郁可平将治理的合法性视为现代社会善治的首要要素。 [6] 依法治国已成为判断国家治理创新和现代化的必要条件。整体治理的出现更加关注政府内部机构和部门的整体运作，主张管理从分散走向集中、从局部走向整体、从分散走向整合。 [7]强调政府部门整合资源，通过有效沟通协调实现治理目标。 [8]同时，实践早已证明，政府和市场作为单独的治理主体有其局限性，无法实现帕累托最优的资源配置。国家治理需要公共和私人机构的多个参与者协作参与制定、执行和管理规则，为共同挑战提供长期解决方案。 [9]协同治理已成为继传统公共管理、新公共管理之后公共管理的主流范式。 [10]此外，国家治理改革不是单一的变革，而是一个复杂的系统工程，涉及治理主体之间横向和纵向结构关系的调整，也涉及如何以特定公共需求为出发点和运用以制度治理为抓手。公共利益问题的理念与高效实现。 [11]中共十八届三中全会《决定》也多次提到“系统治理”，要求按照国家治理现代化目标实施系统治理。综上所述，在更加多元化、复杂化的治理背景下，国家治理创新呈现向依法治理、整体治理、协同治理、系统治理的发展趋势。

（三）治理路径

城市准入负面清单制度具有“依法列出”、“一律列出”、“全国统一”、“系统工程”等四大特点，实际上对应着“依法治国”和“统筹兼顾”分别是现代国家治理。 “治理”、“协同治理”、“制度治理”四种治理理念，在实践中分别通过对市场和政府的作用将治理理念转化为治理创新的效果（如图1所示）。

1、依法上市、不禁入，体现了依法治国的治理理念。

市场准入负面清单依法列出，坚持“不禁止、不准入”的法治理念。对于市场而言，市场准入负面清单主张减少公权力对私营部门的过度干预，保障市场主体依法享有的行为自由。强调政府对市场主体准入的限制必须提供充分、合法的理由；市场主体可以超越法定准入限制进入。市场主体可以在法律范围内自主决策，自由从事各种民事行为，实现自身利益。从正面清单到负面清单的转变，充分体现了民法或私法的精神，承认个人具有独立人格，承认个人是法律主体，承认个人生活的某些部分不可干涉。对于政府而言，市场准入负面清单就是将权力依法放入制度的笼子里，以法律作为政府准入审批的准绳。 “负面清单”实际上为地方政府行使公共权力提供了一种排除方式，有利于地方政府以法治思维和法治手段更深层次推进行政体制改革，促进简政放权。下放权力。

2、一一列举，体现整体治理的治理理念

在市场准入负面清单制度下，国务院以负面清单的形式明确列出了禁止和限制在我国投资经营的行业、领域、业务等，将零散的禁止事项和允许事项全部列入在一个清单上。融合的。这是打破市场治理领域“碎片化”、实现整体治理效果的尝试。对于市场而言，“一抓到底、一单列出”不仅清晰地表明了市场准入的“红线”在哪里，也明确地为市场主体点亮了“红绿灯”。这就避免了市场主体、政府管理部门、政府管理部门之间的信息不对称，降低了市场交易中因有限理性、信息不对称、外部不经济等因素造成的各种交易成本。对于政府来说，通过一一列举，实现了管理手段的整合和整合，治理效率大幅提升。此外，市场准入管理部门可以基于清单沟通、交换和共享监管信息，为加强事中事后监管提供信息支撑，让政府监管更加一体化。

三、民族团结体现协同治理的治理理念

市场准入负面清单由国务院制定并发布，实现全国市场准入统一标准。这不仅是不同治理层级和地域范围的统一，也是国内外资本市场准入的统一。对于市场而言，市场准入负面清单制度通过国家统一协调的治理方式，建立统一的准入规则，在一定程度上消除市场壁垒，能够有效促进市场治理的公平正义。未来进一步取消对各类非公有制经济的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定具体措施，确保各类市场主体平等进入自然垄断和特许经营领域。按照规律，市场将发挥更加决定性的作用。更大、更自由的空间。对政府而言，通过市场准入负面清单确定政府职能范围，区分与市场准入负面清单不一致的职能，为下一步政府职能转移提供明确方向。通过这一体系，有利于打破传统治理的路径依赖，从而开启政府、市场、社会协同治理的新模式。可以实现政府、市场、社会等各主体之间良性互动、优势互补，从而实现治理目标。协调优化，实现善治。

四、重心后移，体现系统治理理念

市场准入负面清单是一项制度性改革，不仅推动直接涉及的制度改革及相关配套改革的实施，也促使政府治理重点从事前审批转向事中事后监管和服务，其中蕴含着系统治理的思想。针对市场，通过改革落实信息备案、准入信息公开等方式，以及进一步深化商事制度改革，实行“三证合一”、“一证一码”等方式，市场主体可以获得准入。成本降低、准入周期缩短，极大便利了市场主体准入。对于政府来说，市场准入负面清单制度“牵一发而动全身”。在制度实施过程中，现行政府管理方式和理念不断发生变化。过去，很多政府管理存在“大尾巴”和“顽固性”。制度的全面实施，管理上的短板可能会得到根本性的解决。例如：通过负面清单项目的网上审批和统一编码，各地区的审批项目总数和类别将留在网上。这将是我国首次在同一平台呈现各地区的审批数量和执行数量。这样就会直观地展现出各个区域的“松弛”情况。 “管理与服务”改革的成果。同时，市场准入负面清单制度下有效监管的实现，必须依靠市场主体之间、部门之间、部门之间的信息共享。为此，“统一编码制度”、“黑名单制度”、“信息公开制度”等，将有可能打破长期以来市场主体与政府部门、部门之间的信息鸿沟。

六、关于全面实施市场准入负面清单制度的建议

改革不会一蹴而就，市场准入负面清单制度从理想状态转变为改革实践也并非易事。为真正发挥市场准入负面清单“依法上市、有序上市、全国统一、系统工程”的特点，实现国家治理创新，进而体现法治负面清单制度的治理、整体治理、协同治理和系统治理，本研究建议：

首先，法律法规是清单的基础。实现清单法治化治理，当前最紧迫的任务是加快相关法律法规的废止、改革和建立。建议按照法定程序全面清理涉及市场准入负面清单的法律法规、规章、规范性文件和各类行政审批文件，对应当修改、废止的，及时修改、废止，或者提出建议。修改或废除；清理清理市场准入负面清单相关规定，修改删除已经实行多年、不再适应当前经济发展需要、“已有”的法律法规规定。仅名称”或无实际意义，对保留和修改的条款进行了梳理和总结。特别是对于市场准入过程中按照地方性法规设立但未列入市场准入负面清单的事项，我们将按照法定程序探索、修改和完善相关地方性法规。同时，要注重事后监管立法，确保事后监管有法可依。

二是在信息时代，以电子化、数字化清单为手段，推动各项事项清单列出，以更有效地实现整体治理效果。以“数据为王”的思想，清单管理模式与数字化深度融合，建立“市场主体基础信息库”和“政府审批库”。基于审批信息数字化改造，实现我国市场准入。数字治理需要一份“所有需要列出的内容、一切都可以通过一个网站完成”的清单。完善全国数据共享交换体系，加快政务数据资源安全共享，推动事中事后监管信息“一站式共享”，适应市场负面清单制度下监管模式变化使用权。此外，通过清单事项全国统一名称、统一编码、一站式处理，还可以实现清单事项办理的网上痕迹，并进一步利用这些数据推动更深层次的简政放权、简政放权。提高政府工作效率。

三是统一全国市场准入负面清单，实现协同治理效果。前提是清单制度需要平衡“国家统一”与“地方特殊性”的关系。当前，当务之急是各地加快研究地方许可措施。由于缺乏对与市场准入相关的地方行政权力事项的汇总，各地有必要全面清理本地区的市场准入禁止和许可事项，并与省、市、县相关内容衔接级功率列表。在逐项核查的基础上，一方面对国家统一的市场准入负面清单提出建议，另一方面对地方性法规、政府法规和规章的修改或废止提出建议。规范性文件依据《市场准入负面清单》（2018年版）。为国家统一清单在地方的顺利实施扫清“刺”。

此外，由于市场准入负面清单制度改革是一项综合性强、涉及面广的“系统工程”，负面清单制度实施过程中不可避免地需要各方面的沟通协调。而且，市场准入负面清单制度的实施面临着很多部门现行工作模式的改变。地方部门可能陷入“路径依赖”，缺乏改革动力。地方改革推进的效率和效果需要上级改革领导小组来保证。在全面推行阶段，建议地方政府成立专门改革领导小组，为制度实施建立组织保障。

[参考]

[1] 王溥仪.国家治理、政府治理、社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014（3）。

[2] 叶良海，吴湘玲。清单式治理：城市社区治理新模式[J].学习与实践，2018（6）。

[3] 徐勤.全面实行清单式管理和服务，推进法治政府和服务型政府建设[J].中国机构改革与管理，2015（2）。

[4] 张杰，李合忠清单式治理视角下政府、市场与社会的关系研究[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2018（2）。

[5]傅建军.当代中国公共治理中的清单制度：制度逻辑与实践审视[J].当代世界与社会主义，2016（5）。

[6]余克平.治理与善治[M]北京：社会科学文献出版社，2000。

[7]朱前伟.从新公共管理到整体治理[J].中国行政管理，2008（10）。

[8] Dunleavy P、Margetts H、Bastow S 等人。新公共管理已死：数字时代治理万岁。公共行政研究理论杂志，2006（3）。

9西蒙·扎德克。协作治理的逻辑：企业责任、问责制和社会契约。剑桥：哈佛大学，2006。

[10] 何相洲，金晓公共治理理论的发展及其在中国的定位[J].学术月刊，2014（8）。

[11]楼成武.中国社会转型中的政府治理模式研究[M]，北京：经济科学出版社，2015。

清单治理创新：实行市场准入负面清单制度

陈升李朝阳唐韵

摘要名单作为一种国家治理工具，在人类社会中有着悠久的历史。随着《市场准入负面清单（2018年版）》的发布，我国市场准入负面清单制度已全面实施。本文预计

ablishes an analytical framework of “feature-concept-path”，which expounds how the institutional features of the market access negative list reflect the concept of national governance innovation points out the value of institutional implementation for the innovation of national governance in China and puts forward suggestions for the institutional implementation. ［Keywords］list governance，state governance innovation，market access negative list ［Authors］Chen Sheng is Professor at School of Public Affairs，Chongqing University；Li Zhaoyang is Ph.D Candidate at School of Public Affairs，Chongqing University； Tang Yun is Postgraduate at School of Public Affairs ，Chongqing University. Chongqing 400030 * 基金项目：国家社会科学基金重点项目“我国中长期规划决策机制及方法论研究”（编号：15AZD016）；国家发展和改革委员会重大改革研究课题“实行市场准入负面清单管理方式研究”（编号：2010405120140182）；国家自然科学基金项目“高效减灾与重建：灾害冲击与灾后重建绩效的影响因素及其作用机制研究”（编号：71473022）