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引言自2018年中美贸易摩擦爆发以来，中国产能过剩问题一直是争议焦点。争议在于，美国政府经常把中国产能过剩特别是钢铁产能过剩描述为美国对华贸易逆差的重要原因和中国“扭曲”贸易政策的结果。特朗普政府时期的关税战主要集中在这些产能过剩的产品上。拜登上台后，美国政府并未放松对中国钢铁产品的贸易制裁。毫无疑问，中美之间的产能过剩贸易争端还将继续。本文希望结合当前的新政策，考察中国产能过剩问题对美国的经济影响、美国钢铁贸易利益集团的政治诉求以及相关选区（钢铁重工业区）对总统大选的影响。拜登政府的事态发展。解释美国对华钢铁贸易政策的多层次原因，然后尝试解释美国对华钢铁贸易政策政治性多于经济性。

拜登在底特律举行的竞选活动。

一、钢铁产能过剩与中美贸易2018年3月，时任美国总统特朗普以危害国家安全为由，对墨西哥、加拿大以外国家生产的钢铁产品征收25%的关税。从经济利益的角度来看，美国政府的这一政策决定无疑主要是为了减少国外钢铁产品对美国国内钢铁市场的影响。美国政府认为，美国钢铁行业近年来之所以受到国外钢铁产品的冲击，是因为全球钢铁产能总体过剩；中国是全球钢铁产能过剩最大的国家。 —— 据世界钢协数据显示，2020年中国钢铁产量10.53亿吨，占当年全球钢铁产量的56.5%，比去年增长5.2%。换句话说，美国认为中国钢铁产能过剩是影响美国钢铁业的罪魁祸首。因此，中国钢铁产能过剩问题与中美贸易问题密切相关。其关联在于，国家通过推动新的投资、补贴和政府支持措施，助长了钢铁行业的产能过剩，并造成影响钢铁生产、价格和贸易的市场扭曲，从而将调整过剩产能的负担转嫁到其他国家。美国对中国钢铁行业的主要批评是，中国政府对很多钢铁企业过度支持，特别是补贴，导致这些企业过度生产钢铁，造成产能过剩，并向各国出口过剩产能，其中其中中国钢铁进口美国作为一个国家“深受其害”。然而，美国真的仅仅因为中国钢铁产能过剩就对中国钢铁产品征收报复性关税吗？仔细分析美国这一政策的基本逻辑，美方对中国钢铁产能过剩及其影响的指责并不十分令人信服。首先，我们要知道什么是产能过剩。所谓产能过剩，从微观角度看，是指由于垄断竞争或不完全竞争导致实际产出小于最优产出的情况；从宏观上看，意味着产能远远大于市场需求。产能过剩程度用产能利用率来表示，即实际产量与潜在产量的比率。一般来说，如果一个行业的产能利用率低于80%，则该行业处于产能过剩状态；反之，则该行业处于产能过剩状态。如果产能利用率为75%-80%，则表明行业处于轻度产能过剩状态。按照这样的标准，中国确实存在非常严重的产能过剩问题。据中国国家信息中心数据显示，2008年至2015年，中国粗钢产能利用率基本低于75%。不过，中国政府也高度重视这一问题。早在2005年，国务院就做出了《促进产业结构调整暂行规定》号决定； 2016年，国务院提出化解过剩产能、实现钢铁行业走出困境发展的意见。 2019年四季度我国钢铁产能利用率80.2%； 2020年利用率为78.8%； 2020年，我国粗钢产能利用率达到88%。可见，虽然去产能工作任重而道远，但我国在钢铁行业去产能方面也做出了不少努力。相比之下，美国的钢铁产能状况并不处于相对平衡的状态。 —— 美国从年初到近期的钢铁产能利用率为79.2%，而此前的产能利用率甚至因新冠疫情影响而跌破70%。因此，就产能过剩问题本身而言，中国近年来的政策导向和效果是积极的。这似乎并不构成美国指责和制裁中国产能过剩的理由。

产能过剩本身似乎不构成贸易问题，但产能过剩企业出口产品或“倾销产品”显然是贸易问题。事实上，这也是美国一直关注中国钢铁产能过剩问题的重要原因。从美国的角度来看，中国一些钢铁企业生产设备和资金利用率较低，但仍然能够大量生产钢材并低价销往海外。这很大程度上得益于中国政府的政策补贴。支持。这种做法实际上就是美国政府常说的中国的扭曲性贸易政策。换句话说，它是指依赖政府强力干预、破坏国际自由市场竞争的贸易政策。不过，中国政府对这些钢铁制造企业的支持，并不是为了在海外市场低价倾销以获取暴利，而是为了稳定社会。钢铁去产能不可能短时间内完成，需要逐步推进。原因是钢铁行业有大量从业人员。如果立即实行一刀切的政策，将会导致大量员工失业，而再就业也需要一定的时间。就业再就业职业培训的投入使得这些人员的利益难以得到保障，进而构成社会不稳定因素。因此，这些企业需要在一段时间内继续保持盈利能力，以确保相关员工能够顺利过渡到再就业阶段，而不会受到去产能政策的巨大负面影响。可以说，中国政府对产能过剩企业实施的所谓补贴或支持政策，主要是为了国内产业的优化升级。它们本质上并不是外贸政策，产能过剩背后的补贴政策很难说是中国大量出口钢材的原因。政策驱动力，更不用说针对美国的扭曲性贸易了。此外，中国过剩的钢铁产能不会直接影响美国自身的钢铁工业。中国钢铁产品主要出口到亚洲国家。据美国商务部国际贸易管理局2019年报告显示，进口中国钢材数量最多的国家是韩国、东盟国家、阿联酋等，这些国家进口钢材总量当年占中国钢材出口量的52%。 %。相比之下，中国出口到美国的钢材数量较少。根据HIS Markit 2018年数据，美国钢铁进口主要来自加拿大、越南和韩国，占比均超过10%。相比之下，美国当年从中国进口的钢材仅占其进口钢材总量的2%。尽管中国存在较大产能过剩问题，但中国产能过剩与进口钢材对美国钢铁业的影响之间并无直接必然联系。此外，钢铁产能过剩问题不是个别国家的问题，而是全球性的问题。根据世界钢协2007年至2017年的数据，全球钢铁产能利用率水平基本低于75%，近五年甚至几乎低于70%。尽管美国政府（尤其是特朗普政府）实施的25%钢铁关税基本上针对的是几乎所有钢铁生产国，但美国却特别突出中国政府，不断强调中国政府对钢铁产品企业的过度补贴和造成的危害。多余的能源流向美国。美国之所以将产能过剩与中美关系结合起来钢铁贸易显然不仅仅是出于损害国家经济利益的考虑。其背后其实是国内政治集团复杂的博弈。

二、国内政治的影响1、利益集团的推动众所周知，美国的外交政策很大程度上是由美国主要利益集团、政府和国会之间的互动决定的。毫无疑问，美国政府对中国钢铁产品的制裁实际上得到了非常强大的利益集团的支持。总体来看，美国钢铁行业有五个主要行业协会，对美国对外钢铁贸易政策影响较大。它们是：美国钢铁协会、美国钢结构协会、管道进口委员会、北美特种钢工业和美国钢铁制造商协会。 5大行业协会2016年发布了《中华人民共和国钢铁产业市场调研报告》（中华人民共和国钢铁行业市场研究报告）。报告指出：“中国政府主要采用现金补贴、股权注资、政府强制并购、优惠贷款和定向信贷、土地使用补贴、公用事业补贴、原材料价格管制、税收政策等手段支持国家钢铁工业的发展和利益，货币政策和宽松的环境监管是国内钢铁生产企业无法与私营企业竞争的因素。但主权政府不需要按照自由市场原则运作。”更引人注目的是，作为全国最重要的钢铁行业利益集团的代表。一、美国钢铁工业协会AISI在其官网：直接给出了以下对华钢铁产品贸易的公共政策建议：第一，确保232条款中针对钢铁进口的救济措施继续到位并充分有效，特别是由于最近的COVID-19导致美国和世界各地钢铁市场的需求减少；其次，敦促中国和其他主要钢铁生产国做出具有约束力的承诺，消除钢铁过剩产能，终止针对钢铁行业政策和做法的补贴和其他市场扭曲，并避免在未来推出新的补贴计划；第三，解决扭曲贸易的政策和做法，包括跨境补贴，这些政策和做法正在推动中国企业在中国境外（如印度尼西亚和东南亚其他地区）新增钢铁产能快速增长；第四，承诺大力捍卫并继续美国在反倾销中将中国视为非市场经济国家的做法，直到中国进行必要的改革，使其经济真正按照市场原则运行。拜登当选美国总统后不久，美国钢铁协会（AISI）、钢铁制造商协会（SMA）、美国钢铁工人联合会（USW）、管道进口委员会（CPTI）和美国钢铁协会（CPTI）等行业钢结构协会（AISC）协会写信给拜登总统，告诫拜登总统：“面对大规模且不断增长的钢铁产能过剩，继续实施[钢铁]关税和配额对于确保国内钢铁行业的生存能力至关重要。消除主要钢铁生产国的产能在产能过剩之前取消或削弱这些措施，以及助长钢铁危机的补贴和其他贸易扭曲政策，只会导致新一轮进口激增，对国内钢铁造成毁灭性影响从以上列举的例子中不难发现，过去五年来，美国行业协会基本保持了坚持对中国钢铁产品加征关税和制裁的态度。

这些政策立场和建议在特朗普执政期间乃至拜登执政的前六个月都得到了基本落实。 ——无论是特朗普政府的232条款，还是拜登政府对钢铁关税、保留等相关政策的继承，其所体现的基本内容和理念也与上述利益集团的诉求和政策推动密切相关。

2、关键选区的影响除了上述利益集团的推动外，美国对钢铁加征关税的政策倾向其实很大程度上与美国总统大选有关。从某种意义上说，总统候选人（尤其是特朗普）对钢铁贸易采取的政策也是为了争夺相关利益州的选票。这些州大多数实际上位于我们熟悉的“铁锈地带”。所谓“铁锈地带”，实际上是指自20世纪80年代以来经济衰退的传统工业北方州。去工业化和许多“蓝领”工作外包到海外，使他们处于衰落和没落的状态，因此得名“铁锈地带”。尽管没有官方定义，但一般认为“铁锈带”始于纽约州中部，并向西移动，穿过宾夕法尼亚州、俄亥俄州和印第安纳州等北部工业州。铁锈地带与钢铁行业的关联性是不言而喻的。据美国钢铁协会2018年统计，铁锈地带有5个州钢铁工业产量和就业人数位居全美前列：印第安纳州、宾夕法尼亚州、密歇根州、伊利诺伊州和俄亥俄州。但我们可以看到，近年来，这些铁锈带国家的就业岗位逐渐减少，引发了铁锈带国家钢铁行业工人的失业问题。这也是2016年大选举世瞩目的重要国内背景。

统计图表来源：美国劳工统计局

然而，“铁锈地带”之所以对美国总统选举如此重要，是因为美国总统选举制度中选举人团（Electoral College）的制度设计。选举团制度是美国总统的选举方式，是一种旨在选举总统和副总统的间接选举方式。根据《美国宪法》和宪法修正案，美国各州的公民首先选举该州的选举人，然后选举人代表该州进行投票；不采用普选制度的主要原因是美国是联邦制国家，开国元勋们考虑到各州的具体地理条件，采用选举团制度来保障各州的权益。基本运作规则是：一个州（包括哥伦比亚特区）为一个选举团单位，每个州的选举人人数即为该州参议院和众议院议员总数。除缅因州和内布拉斯加州外，其他48个州和特区均实行“赢者通吃”制度，即该州所有选举人票都给予在该州获得相对多数普选票的政党。国家。总统候选人。要最终赢得美国大选，候选人必须在选举团中赢得至少270 票。可见，美国总统选举的选举人团制度很大程度上决定了最终的结果。特朗普在2016年大选中获胜与他赢得铁锈地带各州的选举团票密切相关。在铁锈地带，除了印第安纳州是红州（长期以来基本支持共和党）外，伊利诺伊州、密歇根州和宾夕法尼亚州在过去20年都支持民主党，而俄亥俄州则基本处于摇摆状态近年来的状态。由于这种选举政党的偏见，这些州构成了铁锈地带不可逾越的“蓝墙”。然而这堵“蓝墙”在2016年美国总统大选中被特朗普打破，成为特朗普最终获胜的关键因素之一。正是由于铁锈地带各州总统选举的特殊性以及特朗普竞选成功的特殊现象，拜登比以往的候选人更加关注这些州的利益。来自利益集团政治和选举政治的压力，导致拜登在造成明显负面影响的情况下仍坚持继续推行贸易保护主义政策。过去三四年，特朗普的贸易保护主义给钢铁行业和铁锈地带经济造成了巨大损害。我们可以看到，特朗普对进口钢材实施高额关税后，上述各州尤其是钢铁行业等下游制造业的就业出现下降。就美国钢铁行业本身而言，2018年至2020年间该行业的就业人数下降了4.2%，而钢铁股价也下跌了28%。如下所示：

统计图表来源：美国劳工部劳工统计局

统计图表来源：美国劳工部劳工统计局

也就是说，此类单边制裁政策措施似乎并没有给美国带来相对好的经济利益，反而可能进一步打击美国钢铁行业。然而，拜登的2020年总统竞选承诺显然涉及与这些铁锈地带国家利益直接相关的内容。他的“美国制造”计划（Made in America）强调钢铁产品制造和供应链及盟友的本地化。解决钢铁等行业产能过剩问题。此外，该国近70%的民众对中国抱有负面甚至明显的反华态度，可以说，铁锈地带钢铁行业相关问题的解决与制裁中国的措施挂钩。钢材进口关税等）获胜机会较高的是选举政策承诺组合——。针对中国钢铁产能过剩问题，限制中国钢铁进口，实施反倾销、反补贴调查等。候选人当选总统后，为了巩固选民（特别是铁锈地带选民）的支持，拜登将还要努力确保针对我国钢铁去产能的相关政策措施基本落实。 ——将继续瞄准中国钢铁产能。过度的和相关的“扭曲性贸易政策”将会施加压力甚至制裁。因此，面对国内巨大的政治压力，拜登政府依然选择追随特朗普的对华钢铁贸易政策。

3、政策强化拜登上台后，美国政府在中国钢铁产能过剩问题上的基本立场没有改变。美国尚未完全放弃25%的钢铁关税政策。今年3月，美国商务部长吉娜·雷蒙多表示，拜登政府将维持钢铁关税，以保护国内钢铁行业。此外，去年美国贸易代表办公室在《2021年外国贸易壁垒评估报告》（2021年全国贸易壁垒预估报告）中提到，中国钢铁产能过剩问题关系到美国国家安全利益，并再次表示，中国政府将为过剩企业提供的政策支持，对包括美国在内的全球钢铁市场产生了扭曲影响。更值得注意的是，报告甚至认为，中国工业发展战略“中国制造2025”计划将加大对中国制造企业的金融支持，进一步加剧钢铁产能过剩问题。 “中国制造2025”不仅致力于中国制造业升级，更重要的是助力核心制造技术发展，特别是半导体等对外依存度较高的产品，打造中国制造强国。本土技术创新密集型制造业产业链。中国的制造计划无疑对美国在高端制造和技术创新方面的领先地位构成挑战；而解决中国钢铁产能过剩问题也因此成为中美科技战略竞争的重要组成部分。此外，今年5月，美国和欧盟同意互不提高钢铁关税，并明确将对中国等扭曲贸易政策的国家采取相关措施。显然，拜登政府希望通过修改特朗普对其他国家（甚至包括日本、韩国等盟友、部分欧盟成员国以及印度等准盟友）实施的近乎无差别的钢铁产品高关税政策来改善局势。 ）。届时，与这些国家的政治和经贸关系将共同针对中国的钢铁产能过剩问题和中国所谓的扭曲贸易政策，以对抗甚至遏制中国在技术竞争中的崛起。本质上，从特朗普到拜登针对中国钢铁产能过剩问题实施的贸易政策，仍然着眼于中美之间的“贸易不平衡”，如果说特朗普的关税报复主要是为了挽回造成的经济损失，产能过剩通过产能过剩，那么我们实际上可以看到，美国应对钢铁产能过剩问题不再是解决钢铁产能本身造成的经济损失，而是明确了针对中国的有针对性的战略竞争手段。

结论综上所述，从特朗普到拜登，美国针对中国钢铁产能过剩所实施的贸易政策，本质并不是通过施压中国削减钢铁产能来缓解美国钢铁制造业的经济困难。中国钢铁产能过剩问题对美国钢铁制造业造成影响。可以说，这只是美国被迫对中国实施贸易制裁的一个理由。无论是中国自身的产能过剩政策，还是中国产能过剩对美国的影响，这个逻辑都很难自圆其说。针对中国钢铁产品的贸易政策措施更多是国内利益集团推动的结果，也是总统兑现竞选承诺的重要体现。 —— 作为主张贸易自由化的民主党人，拜登依然维持特朗普时期的贸易政策。这足以让我们一窥该政策的基本原则。因此，基于钢铁产能过剩而实施的高关税等贸易保护政策，并非纯粹基于经济成本效益的经济政策，对各国征收近乎无差别的关税。他们是政治性的，针对中国的。而拜登政府上台后，战略竞争力也更加明显。原标题：【深入美国政治】钢铁产能过剩与拜登对华贸易政策作者：吴焕章审稿人：葛建豪本文选自《美国政治追踪》。转载请注明出处

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2018年12月改版《中美关系每日速递》后独家推出的美国研究刊物，通过梳理和追踪白宫内部动态、党派竞争动向等问题，保持对美国内政的持续关注、美国各州局势以及中美关系发展趋势。并配合后续的选举预测。更多内容欢迎关注海国图智研究院